Performance Based Contracting in Rüstungsgroßprojekten

von Dr. Mike Körner

Die Rahmenbedingungen in der Rüstungsbeschaffung haben sich in den letzten Jahren deutlich verbessert und die Wende zur aufgabenorientierten Vollausstattung ist eingeleitet. Betrugen die Rüstungsinvestitionen (Forschung, Entwicklung und Erprobung sowie Militärische Beschaffungen) 2016 noch 5,4 Mrd. Euro so steigen Sie im Haushalt 2017 auf rund 6 Mrd. Euro und in der mittelfristigen Finanzplanung ist bis zum Jahr 2020 ist ein Anstieg auf rund 8,3 Mrd. Euro vorgesehen. Dies ist entspricht einem Anstieg um 53 % im Vergleich zu 2016[1].

Die Trendwende Materialausstattung ist eingeleitet.

Durch das angespannte Verhältnis zu Russland rückt die Landes- und Bündnisverteidigung wieder in den Fokus und der Zulauf und die Verfügbarkeit von Groß- und Hauptwaffensystemen erhält wieder höhere Priorität. Das Ziel der aufgabenorientierten Vollausstattung soll jedoch erst langfristig bis 2030 erreicht werde, so dass die Mangelwirtschaft noch lange Realität bleiben wird.

Mit der Agenda Rüstung wurden umfangreiche Maßnahmen zur Modernisierung der Rüstungsbeschaffung und Beschleunigung der Beschaffung initiiert und teilweise bereits umgesetzt. So wurden Verbesserungen im Projekt-, Vertrags- und Risikomanagement umgesetzt und die Steuerungsfähigkeit der Projekte erhöht.

Die Beschaffung im „Magischen Dreieck“

Ziel und Anspruch des staatlichen Bereichs Rüstung ist es, die erforderliche Ausrüstung der Bundeswehr zeitgerecht und einsatzreif im vorgegebenen Finanzrahmen bereitzustellen. Die Beschaffung bewegt sich somit zwischen den drei Größen des „Magischen Dreiecks“:  Kosten, Projektdauer und Qualität der Ergebnisse (vgl. Abb. 1).

Abb1: Magisches Dreieck der Rüstungsbeschaffung (eigene Darstellung)

Die drei Zielgrößen stehen in Konkurrenz zueinander:

  • Um die Kosten zu halten, werden häufig Leistungen gestrichen, was die Qualität der Ergebnisse senkt
  • Um den Termin halten zu können, werden Überstunden geleistet und zusätzliche Mitarbeiter beschäftigt, was die Kosten erhöht.
  • Um die Qualität sicherzustellen, wird beispielsweise in zusätzliche Tests investiert und der Termin verschoben.

Seit den 90er Jahren war die Schwerpunktsetzung im „Magischen Dreieck“ klar. Beschafft wurde nur, was in den schmalen Finanzrahmen passt.  Heute ist die Situation anders: Priorität hat der schnelle Materialzulauf der Großsysteme d.h. man kann auch höhere Kosten für eine schnellere Lieferung in Kauf nehmen und sollte bei der Qualität insofern Abstriche machen, dass man besser die bereits marktverfügbare 80% Lösungen beschafft als in die Entwicklung einer 100% Lösung zu investieren.

Die Wende bei den Haushaltsmitteln ist geschafft, aber ist das Umsteuern in Richtung „optimierte Zeit“ bereits in den aktuellen Beschaffungen angekommen? Ich habe den Eindruck, dass bei vielen Beschaffungen immer noch das Thema „Kosten“ bzw. günstigster Anbieter ohne weitere Berücksichtigung von Qualitäts- und Zeitkriterien die höchste Priorität genießt.

Die termingerechte Lieferung bleibt ein wesentlicher Knackpunkt zum Gelingen der Trendwende Materialausstattung. Der letzte Rüstungsbericht des BMVg vom April 2017 zeigt eine durchschnittliche Verspätung von 54 Monaten in den deutschen Rüstungsprojekten. Hieraus resultiert die Frage: Welche Ansatzpunkte zur schnelleren Auslieferung gibt es?

Stellhebel zur Performance-Verbesserung

Aus meiner Erfahrung gibt es mehrere Stellhebel zur Verbesserung:

In vielen Unternehmen gibt immer noch die Regel: Wenn Du Karriere machen willst, gehe nicht in ein Projekt. Der Stellenwert von Projekten und Projektleitern muss in der Industrie weiter gestärkt werden.

Terminplaner bilden das Rückgrat eines jeden Großprojektes. Neben dem Projektleiter kennt keiner die komplexen logischen Abläufe und technischen Zusammenhänge so genau und kann zeitliche Veränderungen bewerten. Leider gibt es kaum Terminplaner in der deutschen Rüstungsindustrie. Das ist in anderen Ländern wie UK, USA oder Australien ganz anders.

Es ist daher nicht verwunderlich, dass es ohne Terminplaner wenig belastbare oder gepflegte Gesamtterminpläne gibt oder Projekthochläufe zu optimistisch geplant werden.

Der vertragliche Werkzeugkasten muss in den bestehenden rechtlichen Rahmen passen.

Wenden wir uns jetzt dem vertraglichen Werkzeugkasten aus Sanktionen und Anreizen zu. Der Werkzeugkasten muss in die bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen passen wie Haushaltsrecht oder öffentliches Preisrecht passen.

In Länder wie Australien werden innovative Vertragsmodelle neudeutsch „PainShare-GainShare“ Modelle genutzt, welche eine gemeinsame Teilhabe von Auftraggeber und Auftragnehmer an Kostenüberzügen (Risiken) aber auch Einsparungen (Chancen) vorsieht. Das deutsche Haushaltsrecht (z.B. Kassenwirksamkeit im Haushaltsjahr) und das öffentliche Preisrecht (z.B. Selbstkostenfestpreis mit vorkalkulatorischer Preisprüfung) lassen sich jedoch mit einem solchen Modell schwer vereinbaren. Die vertraglichen Werkzeuge die wir uns im weiteren betrachten wollen, passen in die bestehenden rechtlichen Rahmenbedingungen.

 

Sanktion: Vertragsstrafe

Das bekannteste Sanktionswerkzeug ist die Vertragsstrafe, welche bei Lieferverzug zum Einsatz kommt. Sie ist in der Höhe limitiert auf 8% des Preises. Bei der Vertragsstrafe handelt es sich im ein einfaches und nachvollziehbares Instrument. Der Nachteil der Vertragsstrafe besteht darin, dass Auftragnehmer häufig aufgrund von Monopolsituationen diese in Verhandlungen ablehnen oder   reduzieren. Ein Weiterer Nachteil besteht darin, dass sobald durch Lieferverzug die Höchstgrenze von 8% erreicht ist, auch der Anreiz zur schnellen Auslieferung gering ist. Trotz dieser Nachteile bleibt die Vertragsstrafe ein wichtiges Instrument zur zeitgerechten Lieferung, jedoch kein Allheilmittel.

Sanktion: Teilkündigung von Leistungen bei fortschreitendem Verzug

Das nächste vertragliche Sanktions-Werkzeug ist die Möglichkeit zur Teilkündigung von Leistungen bei fortschreitendem Verzug. Das Instrument erhöht den Druck auf den Auftragnehmer zur schnellen Auslieferung, ist aber nicht ohne Nachteile für den Auftraggeber. Neben einem erhöhten Aufwand für die Ersatzbeschaffung wird der Auftragnehmer teilweise aus der Gesamtverantwortung entlassen und es werden neue Schnittstellen geschaffen. In Summe ein Instrument, welches ein einigen Fällen wirksam sein kann.

 

Anreiz: Erweiterung des ursprünglichen Auftragsumfangs bei guter Vertragsleistung

Wenden wir uns nun den vertraglichen Anreizmechanismen zu. Beim nächsten Instrument geht es um die Erweiterung des ursprünglichen Auftragsumfangs bei guter Erfüllung der Vertragsleistung. Die Aussicht auf weitere Aufträge erhöht die Motivation der Industrie, jedoch lässt sich bei Schlechtleistung des Auftragsnehmers ein Anbieterwechsel bei komplexen Systemen bzw. einer Folgebeschaffung in der Praxis nur schwer realisieren. Dieser Anreiz ist somit nur begrenzt wirksam.

 

Anreiz: Finanzieller Anreiz zur „Verbesserung des Projektmanagements“

Das nächste Anreizinstrument ist neu und setzt an den heutigen Schwachstellen der Industrie an. Durch finanzielle Anreize sollen messbare Verbesserungen im Projektmanagement gefördert werden. Es geht sowohl um die Qualifizierung von Mitarbeiter als auch um die Professionalisierung von Projektprozessen insbesondere in der Terminplanung. Durch diese Befähigung der Industrie verspreche ich mir nachhaltige Verbesserungen in der Projektabwicklung.

 

Modell der zeitbasierten Preisstaffel

Verlassen wir nun den vertraglichen Werkzeugkasten an Sanktionen und Anreizen und befassen uns mit einem Preismodell, welches die termingerechte Auslieferung fördert. Das Prinzip der zeitbasierten Preisstaffel (vgl. Abb. 2) ist sehr einfach: Je früher ich liefere desto höher der Preis den ich erzielen kann.

Hierzu wird die Industrie gebeten bei einer Ausschreibung zwei Terminpläne und mit zwei Preisen abzugeben. Ein Basisterminplan und ein optimierter Terminplan, welcher zusätzliche Maßnahmen wie mehr Mitarbeiter oder höhere Investitionen enthält, um eine schnellere Lieferung zu ermöglichen, aber den Preis erhöhen.  Für Auslieferungen zwischen dem Optimierten und dem Basis-Terminplan wird ein anteilig höherer Preis gezahlt. Bei einem Verzug der über den Basis-Terminplan hinausgeht, setzt die Vertragsstrafe ein.

Abb. 2: Schematische Darstellung zeitbasierte Preisstaffel

Im Verteidigungshaushalt wird der Preis für den optimierten Terminplan aufgenommen, so dass die heutige Logik der „Best-Case-Budgetierung“ umgekehrt wird.

In der Zusammenfassung handelt es sich bei der zeitbasierten Preisstaffel im ein sehr einfaches, aber effektives Modell. Je früher ich liefere, desto höher der Preis. Das Modell ermöglicht einen langwirksamen Anreiz zur Zeitoptimierung. Eine Vertragsstrafe ist zusätzlich möglich. Der Nachteil besteht darin, dass die Zusatzmaßnahmen nicht kostenlos für den Auftraggeber sind. Insgesamt denke ich ein interessantes Modell, welches die richtigen Anreize zur Trendwende Materialausstattung setzt.

Weitere Handlungsfelder zur Performance Steigerung

Rüstungsprojekte lassen sich nur erfolgreich durch intensive Zusammenarbeit, Transparenz und Kommunikation zwischen Auftraggeber und Auftragnehmer umsetzen. Verträge müssen hierzu geeignete Instrumente bereitstellen. Es geht um gemeinsame Gremien und Entscheidungen (Steering Committee, Projekt Reviews) und um die Regel-Kommunikation (gemeinsame Projektbüros).

Um komplexe technische, kommerzielle oder vertragliche Themen zeitnah lösen zu können benötigen die Projektleiter auf beiden Seiten größere Entscheidungsspielräume.

Auf die Wichtigkeit von Terminplänen sowie einer Kapazitäts- und Auslastungsplanung habe ich bereits hingewiesen. Diese sollten bereits in der Ausschreibungsphase intensiv diskutiert werden.

Liest man den neusten Rüstungsbericht so stellt man klar fest, dass es zurzeit einen starken Fokus auf die Risiken und das Risikomanagement in Projekten gibt. Das ist richtig und wichtig. Jedoch darf man neben den Risiken die Chancen nicht vergessen. Diese müssen auch transparent gemacht werden und systematisch verfolgt werden. Gemeinsam mit der Industrie sollten Chancen systematisch in Effizienzprogrammen realisiert werden. Hieraus können interessante Einsparmöglichkeiten ergeben, welche man sich mit dem Auftragnehmer teilen kann.

[1] Vgl. Bericht des BMVg April 2017